במשך שנים מתלבט המחוקק בישראל האם לעגן את הזכויות החברתיות בחוק יסוד. 
מה ניתן ללמוד על שאלה זו מעיון במקורות המשפט העברי?

מזה כשני עשורים מונחות על שולחן הכנסת הצעות שונות לקביעת חוק יסוד: זכויות חברתיות. לפי אחת מן הגרסאות, חוק יסוד זה אמור לעגן את זכותו של כל תושב "לסיפוק צרכיו הבסיסיים לשם קיום בכבוד אנושי, ובכלל זה בתחומי העבודה, השכר ותנאי העבודה, בתחום ההשכלה, הלימוד והחינוך ובתחומי הבריאות והרווחה החברתית".

חוק יסוד: זכויות חברתיות אמור להיות חוליית המשך של העקרונות החוקתיים שנקבעו בחוקי היסוד בשנת 1992 – חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, וחוק יסוד: חופש העיסוק – אך בה בשעה גם עליית מדרגה ביחס אליהן. חוקי היסוד מראשית שנות התשעים מגִנים על חירויותיו של היחיד ועל זכויות הפרט שלו, ועיקרם בהטלת חובות לא תעשה (אין פוגעים בחייו, בגופו או בכבודו של אדם באשר הוא אדם; אין פוגעים בקניינו של אדם; כל אזרח או תושב זכאי לעסוק בכל עיסוק, מקצוע או משלח יד). לעומתן, הצעת חוק יסוד: זכויות חברתיות מבקשת להטיל חובות עשה שעניינן מימוש אחריותה של החברה הישראלית להבטחת רווחתם של תושביה, ובדגש מיוחד על רווחת בני השכבות החלשות המתקשים לספק זאת בעצמם. ההשפעה שתהיה לחוק יסוד זה, אם אי פעם יתקבל, אינה רק הצהרתית, אלא גם תטיל חובה כבדה יותר ומגובשת יותר על ממשלת ישראל להגשים את מחויבותה החברתית.

השאלה אם לקבל את חוק יסוד: זכויות חברתיות שנויה במחלוקת, ובוודאי אינה דבר המובן מאליו. הצעה זו מעוררת שאלות רבות כבדות משקל. אילו תחומים ראויים להיכלל בין הזכויות החברתיות (השכלה, בריאות, דיור, תנאי עבודה, תרבות), ומה טיבו של ההסדר הראוי לגבי כל אחד מהם? האם חוק יסוד זה אמור להגן על כל אדם באשר הוא אדם, או שמא רק על תושבי מדינת ישראל ואולי על אזרחיה בלבד? האם הכרה חוקתית בזכויות חברתיות ראוי שתיעשה בדרך של קביעת הסדרים מפורטים או שמא באמצעות הצהרה כללית בלבד?

אחת מדילמות היסוד שעליהן יש ליתן את הדעת בהקשר זה היא האם בכלל מן הראוי לקבוע בחוק יסוד את אחריותה של המדינה לרווחתם של תושביה? האם לא עדיף שתחום זה, שבדרך כלל שנוי במחלוקת אידיאולוגית בין המפלגות השונות, יהיה נתון להכרעה בזירה הפוליטית ולא ייקבע על פי עקרונות חוקתיים נוקשים? האם חוק היסוד המוצע לא עלול להיות משקולת על צוואר הרשות המבצעת, שאמורה לתמרן תחת אילוצים תקציביים ומשאבים מוגבלים? הלא זאת יש לזכור: כיוון שבחובות עשה עסקינן, העלויות של חוק יסוד: זכויות חברתיות עלולות להיות גבוהות במיוחד, ואת הצ'ק שיכתבו מנסחי החוק תצטרך הממשלה לפרוע, על חשבון צרכים ציבוריים אחרים.

המשפט העברי אמנם לא עסק בשאלות אלה בצורה מופשטת, אולם הוא בהחלט דן על פי דרכו בשאלות עקרוניות קרובות. מפאת קוצר היריעה, אגביל את עיוני כאן למצוות החברתיות–כלכליות שבתורה ולפשטי המקראות, ובהזדמנות אחרת ניתן יהיה להרחיב את העיון גם למקורות חז"ל ולספרות הבתר–תלמודית.

צילום: מרים אלסטר

חובה שלא תלויה במלך

בליבת הנושאים שהעסיקו את המשפט העברי, מראשיתו ועד ימינו אלה, ניצב תחום הצדק החברתי.  לאמיתו של דבר, וכפי שנראה מיד, התורה היא שבמידה רבה חידשה בעולם את רעיון החקיקה החברתית–כלכלית, שמכוחה מוטלת חובה על בעלי הרכוש להבטיח את רווחתם של העניים ושל שאר בני השכבות החלשות. תחום זה, המכונה כיום דיני רווחה וביטחון סוציאלי הוא מן הנושאים הוותיקים ביותר בעולמו של המשפט העברי, ולו הוא הקדיש את מעייניו באופן אינטנסיבי ובצורה מקיפה.

אכן, מצוות חברתיות רבות קבעה בהקשר זה התורה ועיקרן שבת ויובל, שחרור עבדים ושמיטת כספים, מצוות הלוואה ואיסור ריבית, לקט, שכחה ופאה ועוד. מצוות אלה הן צורות שונות של העברת משאבים – כגון יבול, קרקעות, אשראי, חירות ומנוחה – מבעלי הרכוש אל האביונים, העבדים, הלוויים ושאר מעוטי היכולת. בצדק רב אמר הרב פרופ' יצחק טברסקי המנוח כי אם הפילוסופיה המערבית כולה אינה אלא הערות שוליים לדיאלוגים של אפלטון, אזי תורת הרווחה של המסורת המערבית אינה אלא הערות שוליים לתנ"ך.

בניגוד לרושם הראשוני שאולי עשוי להתקבל, חלק מן המעשים הכלכליים–חברתיים שהתורה מורה לעשותם כבר היו מוכרים בתרבויות שקדמו לתורה. בממלכות במזרח הקדום נהגו מגוון של מעשים שעניינם סיוע לקבוצות חברתיות חלשות, כגון שמיטת חובות, שחרור אסירים ועבדים ומתן הנחה במיסים. בכמה שפות ומקומות כונו פעולות אלו בביטויים הרווחים גם במקרא: "לשים מישרים" ו"לקרוא דרור בארץ".

מן המחקר המשווה עולה כי למגוון המעשים החברתיים שנעשו במזרח הקדום יש מכנה משותף, הֶקשר זהה, שהתורה מבקשת לשנותו מן היסוד. התורה נוטלת פעולות חברתיות מוּכּרות ונוטעת אותן בתוך הקשר חדש לגמרי, נבדל באופן מהותי מזה שקדם לו. בחידוש קונטקסטואלי זה טמון חלק ניכר מחדשנותה של התורה בתחום החברתי–כלכלי.

במסופוטמיה ובמצרים העתיקה הפעולות החברתיות היו נתונות להפעלה על פי צו המלך, ביוזמתו וברצונו. הוא שהחליט אם, מתי וכיצד תינתן העזרה לבני השכבות החלשות. המלך הוא שבחר את המועד שבו יינתן סיוע לנתיניו הזקוקים לכך, והוא שהחליט אם סיוע זה יינתן בדרך של שמיטת חובות, של הנחה במיסים או של שחרור עבדים ואסירים. עדויות לכך ניתן למצוא בתעודות שונות שהגיעו לידינו, אך לאמיתו של דבר הן גם ניכרות מתוך סיפורי המקרא עצמו על המתרחש בממלכות שכנות.

כך, למשל, המקרא מספר על פרעה מלך מצרים הנוהג להכריז על שחרור אסירים ביום הולדתו (בראשית מ, א–כב), וכן על אחשוורוש מלך פרס המעניק הנחה במיסים לכבוד הכתרתה של מלכה חדשה (אסתר ב, יז–יח). המשותף לשני מועדים אלו הוא היותם זמני שמחה של המלך. כדי לשתף את העם בשמחתו, ואולי גם כדי לקנות את לב נתיניו, המלך מעניק להם טובין כגון חירות או כסף. כשם שזמני שמחה נמצאו מתאימים לפעולות חברתיות, כך נמצאו מתאימות גם עתות דחק שבהן שלטון המלך עלול להתערער. בימים שכאלה נהגו שליטים לבצע רפורמות חברתיות שמטרתן השגת תועלות שונות הדרושות למלך, כגון שמירת שקט לאורך זמן. בדרך זו מצליח המלך להציג את נדיבותו ברוב עם אגב קידום האינטרסים השלטוניים שלו–עצמו. מדובר אפוא בפרקטיקה פוליטית הלובשת רטוריקה של צדק חברתי.

על רקע זה בולטת גישתה הייחודית והמהפכנית של התורה. כאמור, חלקן של הפעולות החברתיות שהיא ציוותה עליהן, כגון שמיטת חובות ושחרור עבדים, כבר היו מוכרות בעת העתיקה, אבל ההקשר שבו הן ניטעו השתנה מעיקרו. היוזמה להפעלת מעשים אלה ניטלה מידי המלך ונקבעה בתוך מצוות התורה. עשיית הצדק החברתי נהפכה לראשונה חלק מהוראות מערכת החוק. על פי התורה, המלך אינו מוסמך עוד לבחור את המועד ואת האופן של עשיית מעשי הצדק החברתי. כך הפכו המעשים החברתיים להיות קבועים וידועים מראש, והפעלתם נעשתה באופן מחזורי, סדיר וגלוי מלכתחילה לעין כול.

שחרור קבוע

נדגים עיקרון זה באמצעות מצווֹת שחרור עבדים. אלו קוצבות את הזמן המרבי שניתן להחזיק בעבדים וקובעות מחזורים ידועים מראש של שחרורם: מחזור אישי של שש שנות עבדות, ומחזור חברתי של חמישים שנה. על פי מבנה זה העבד אינו נידון לייחל לשעת רצון שתעלה מלפני השליט, אלא רשאי לצפות מראש את מועד שחרורו. הוא הדין בנוגע למצוות החברתיות האחרות, כגון לקט, שכחה ופאה, וכמובן מצוות השבת. התורה מעדיפה ליטול את הסמכות להפעלת המעשים הכלכליים–חברתיים מידי המנהיג ולקבע אותם במסגרת החוק וזאת כדי להבטיח שהם אכן ייעשו לטובת העניים ולא ככלי מניפולטיבי בידי המלך.

חידוש זה של התורה אינו מובע בצורה מפורשת, אלא מובלע בפסוקים כדבר המובן מאליו, אשר חורז את מצוות התורה מראשיתן ועד סופן. מהפכה שקטה אך דרמטית זו של עיגון הצדק החברתי בחוק היא תנאי הכרחי להפעלתן הצודקת של המצוות החברתיות. מהפכה זו היא אבן הפינה לכל העיסוק הנרחב בנושא הצדק החברתי בתורה, ואף מאוחר יותר בספרות חז"ל.

בהקשר זה יש למנות מאפיין קרוב נוסף המבדיל את המצוות החברתיות שבתורה מן הפרקטיקות שנהגו קודם לה. במזרח הקדום שחרור עבדים הוכרז בנשימה אחת עם חנינת עבריינים ושחרור אסירים. אכן, מנקודת המבט של שליט המבקש לבצר את שלטונו, שחרורם של אלה כמו אלה תורם לקניית לב נתיניו. בחוקי התורה, לעומת זאת, מצוות שחרור העבדים מופיעה בהרחבה, אבל לא ניתנת אפשרות מקבילה לחנינת עבריינים. ואין בדבר כדי להפתיע, שכן מנקודת המבט של צדק חברתי הנעשה במנותק מתועלת פוליטית אין מקום לערבוב בין סיוע לשכבות חלשות לבין ויתור לעבריינים.

העובדה שהתורה ביקשה להפקיע את היוזמה לעשיית הפעולות החברתיות מידי המלך ולקבוע אותה במסגרת החוק אינה משמיעה שכך אכן נהגו בפועל מלכי ישראל. אדרבה, גם המלכים והמנהיגים המתוארים בספרי הנביאים והכתובים כמי שביקשו לקדם רפורמות חברתיות ברוח מצוות התורה יזמו מהלכים אלה בעיתוי שהתאים להם, ולא בזמנים קבועים מראש כפי שהתורה קובעת.

לא פחות מזכויות

נשוב לדילמה שבה פתחנו – האם ראוי לעגן את האחריות החברתית בחוק קשיח או שמא עדיף להותיר מרחב שיקול דעת בידי הרשות המבצעת לגבי ההחלטה אם וכיצד לממש את האחריות החברתית לרווחת העניים. נראה, כי בצומת עקרוני זה התורה מניחה את התשתית הרעיונית לאפשרות הראשונה. מן המבנה שהתורה מתווה באמצעות מצוותיה הכלכליות–חברתיות עולה כי היא מעדיפה להבטיח את רווחתם של בני השכבות החלשות באמצעות מערכת קבועה וצפויה מראש גם במחיר קיבעונה וחוסר גמישותה.

אמנם יש להישמר מפני עשיית היקש שטחי בין המבנה שמתווה התורה בתחום החברתי–כלכלי לבין המבנה ששיח הזכויות החברתיות מבקש לקבוע בזמננו. השינויים ביניהם עשויים להימצא בהיקף הצרכים החברתיים המוגנים; בשאלה מיהו הנושא בחובה; בשאלה כלפי מי חלה החובה; בשאלה אם להציב את הדגש על הזכות לקבלת סיוע או שמא על החובה להעניקו, וכן הבדלים נוספים על זו הדרך. ועם זאת, דומה כי לעניין עצם הצורך לעגן בחוק את האחריות החברתית, באופן שזו תהיה קבועה וצפויה ולא ניתנת למניפולציה שלטונית, בהחלט יש בסיס להשוואה בין המערכות.

ועדיין עומדת בעינה השאלה, האם העיגון בחוק ראוי שייעשה דווקא במסגרת חוק יסוד, או שמא לשם כך די בחוקים רגילים שאינם בעלי אופי חוקתי. לאמתו של דבר, שאלה זו סבוכה במיוחד מנקודת המבט של המשפט העברי. כלל אין זה ברור האם התורה, ומאוחר יותר חז"ל, צידדו בחשיבה מעין חוקתית, המקנה לחוקים מסוימים מעמד–על חוקתי. שאלה זו מורכבת, והיא חורגת מגבולות יריעה זו. ומכל מקום, קשה להתרשם שהמצוות החברתיות–כלכליות נהנות ממעמד–על במסגרת חוקי התורה. מצוות שמיטת כספים אינה מוצגת בתורה כחשובה ומרכזית יותר מדיני הנזיקין, ומצוות שחרור עבדים אינה נהנית ממעמד גבוה יותר ממצוות השבת אבדה. הוא הדין לגבי מצוות צדקה, שאמנם חז"ל הרבו להפליג במעלתה ובחשיבותה, אך לא העניקו לה מעמד משפטי נעלה יותר מתחומים משפטיים אחרים.

מנקודת מבט זו האם יש לצדד בהקניית מעמד של חוק יסוד לאחריות החברתית של מדינת ישראל לרווחתן של השכבות החלשות? נראה כי אם כך מוצגת השאלה אזי התשובה צריכה להיות שלילית. למצוות החברתיות–כלכליות שבתורה, כמו גם לדיני צדקה, אין מעמד משפטי בעל אופי חוקתי.

ברם, דומני כי בהקשר הישראלי העכשווי אופן זה של הצגת הדברים אינו ממצה כראוי את השאלה הרלוונטית. תחת זאת ניטיב אם נשאל כך: מדינת ישראל מכירה בחופש העיסוק ובזכות לקניין פרטי כזכויות חוקתיות המעוגנות בחוקי יסוד, על כל המשתמע מכך לגבי עליונותן של זכויות אלה ביחס לזכויות מתחרות אחרות. לאור זאת, האם ראוי שבמדינה יהודית ודמוקרטית האחריות החברתית לרווחת העניים תהיה בעלת מעמד משפטי נחות יותר מההגנה על הקניין הפרטי של בעלי הרכוש או שמא תיהנה ממעמד חוקתי דומה? משנציב כך את חלקי המשוואה, דומני כי התשובה צריכה להתהפך ולהיות חיובית.

מנקודת מבט יהודית, קשה לקבל את המצב שלפיו הזכות להגנה על הקניין הפרטי תוכר כזכות יסוד, ואילו החובה להבטיח את רווחת העניים תהיה בעלת מעמד משפטי נחות יותר. אמנם התורה לא הקנתה למצוות החברתיות–כלכליות מעמד–על חוקתי, אך היא בהחלט השוותה את מעמדן המשפטי לדינים אחרים, כגון אלה המגִנים על הקניין הפרטי. לפיכך, משהכירה הכנסת בזכויות הפרט – כגון חופש העיסוק והגנה על הקניין הפרטי – כזכויות יסוד, קשה לקבל שהאחריות החברתית תהיה בעלת מעמד משפטי נמוך יותר.

כאמור לעיל, אין בדברים האלה כדי למצות את הדיון לגבי תוכנו הראוי של חוק יסוד זה, של הסדריו ושל המערכת המושגית שעליה הוא ייבנה. כל אלה דורשים דיונים נוספים העומדים בפני עצמם. העיון במעמדה המשפטי הרצוי של האחריות החברתית אינו אלא הצעד הראשון במסע זה.

ד"ר בנימין פורת הוא ראש המכון לחקר המשפט העברי בפקולטה למשפטים, האוניברסיטה העברית בירושלים, וחוקר במכון הישראלי לדמוקרטיה. רשימה זו מבוססת על מאמר מתוך הספר "מבקשי צדק" בעריכתו ובעריכת חנוך דגן, שראה אור לאחרונה בהוצאת המכון הישראלי לדמוקרטיה

 פורסם במוסף 'שבת' מקור ראשון י"ג אלול תשע"ו, 16.9.2016